Los estudios sobre la representación de las mujeres en los Parlamentos de América Latina y el Caribe muestran cambios en términos de representación sustantiva, más allá de los números, tal y cómo indica el título de la publicación regional y de las 9 publicaciones de país (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Costa Rica, México, República Dominicana, Uruguay): Más allá de los números: las mujeres transforman el poder legislativo en América Latina y el Caribe
¿Qué tanto han cambiado los parlamentos de América Latina y el Caribe con la entrada de más mujeres?
Neus Bernabeu, Especialista regional de género.
Cuando las mujeres entran en las instituciones de manera masiva, se producen cambios sustanciales tanto en las formas de trabajar como en lo que producen las instituciones. La diversidad y la inclusión generan cambios más allá de la mera fotografía que muestra cuántos hombres y mujeres hay en los poderes legislativos. Al menos eso nos decía la literatura y algunas experiencias prácticas en los países de la región.
Sin embargo, la mirada desde la perspectiva regional nos plantea escenarios muy diversos donde se estaban poniendo en juego estrategias diferentes por parte de las mujeres, y también algunos hombres, para transformar el entorno legislativo hacia un espacio más igualitario.
En esta investigación, Más allá de los números: las mujeres transforman el poder legislativo en América Latina y el Caribe, se analizan con mayor profundidad algunos de cambios en términos de representación descriptiva y sustantiva de las mujeres, qué tanto su presencia se traduce en un reparto más equitativo del poder dentro de la institución, en qué áreas se están ubicando mujeres y hombres dentro del trabajo legislativo, qué temas nuevos están entrando en la agenda parlamentaria, qué prácticas legislativas están cambiando y en alianza con quién las mujeres estaban logrando esos cambios.
Los nueve (9) estudios de caso realizados (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Costa Rica, México, República Dominicana, Uruguay) nos muestran situaciones muy disímiles, pero tal y como el nombre del estudio regional indica, el resultado es unánime: las mujeres están transformando los Legislativos de la región. Estos cambios nos acercan más a las instituciones democráticas que necesitamos para un desarrollo sostenible e inclusivo, objetivo central de la agenda de desarrollo 2030 recientemente acordada por los países del mundo.
Mejores reglas del juego = más mujeres
El promedio regional de legisladoras nacionales aumentó de manera notoria entre 1990 y 2014, pasando de 9 a 25%. Entre los países estudiados, la presencia de mujeres en los legislativos varía. En los extremos, Brasil con un 11% de legisladoras nacionales y Bolivia, cuya Cámara baja es la única de la región con composición paritaria (51% de diputadas).
Los datos son categóricos. Los mejores resultados se corresponden con la vigencia de leyes de paridad con mecanismos de alternancia (como en el caso líder de Bolivia) y de cuotas con mandatos de posicionamiento (Argentina y México). En cambio, los escenarios menos favorables se observan allí donde no se usan cuotas (Senado de República Dominicana) o donde estas no permiten contrarrestar las desventajas de un sistema electoral adverso (Cámara de Diputados de Brasil). Esta evolución nada tiene que ver con los niveles de desarrollo nacionales, sino con avances democráticos que instalan la paridad, o al menos las cuotas, como ideal político y social.
¿Las mujeres mandan más?
Ejercer cargos directivos dentro de los Congresos aporta recursos y poder de “control” de la agenda parlamentaria. Estos puestos aún son de difícil acceso para las mujeres. En la región, podemos encontrar mujeres en los cargos de vicepresidencia, pero todavía es excepcional y anecdótico que ostenten la presidencia de las cámaras. Las mujeres, en especial en los países con mayor número de legisladoras, están abriéndose espacio como jefas de bancada o fracciones partidarias y eso es relevante en términos de reconocimiento de su liderazgo y empoderamiento político, pero también porque estos puestos tienen un rol fundamental para definir qué propuestas de ley se tramitan.
Si miramos la presidencia de las comisiones, llama la atención que la presencia de mujeres legisladoras no se traduce automáticamente en más mujeres presidentas de comisiones. En 2014, el Senado de Bolivia era la única cámara legislativa donde el porcentaje de presidencias femeninas era superior al número de legisladoras; en México y Argentina, era similar, e inferior en todas las otras cámaras estudiadas.
La división sexual del trabajo: también en los parlamentos
La mayoría de las presidencias de comisión a cargo de legisladoras se concentra en la categoría de reproducción (comisiones que tratan cuestiones sociales) y, además, estas comisiones son las que suelen tener más mujeres entre sus integrantes. En cambio, el acceso de mujeres a la presidencia de las comisiones de producción (comisiones que atienden temas económicos, presupuestarios y fiscales) es reducido o bien nulo (como se observa en Costa Rica, ambas Cámaras de Brasil y de República Dominicana, el Senado de México y la Cámara baja de Bolivia). Finalmente, a excepción del Senado de Bolivia, la proporción de comisiones de preservación del Sistema (comisiones dedicadas a asuntos institucionales, política exterior y defensa) presididas por legisladoras también tiende a ser baja. De esta manera, la participación de las legisladoras en las comisiones refleja un patrón de división sexual del trabajo tradicional donde los hombres conservan todavía el protagonismo en el ámbito productivo (construido como masculino) e institucional. ¿Han cambiado las agendas parlamentarias?
En América Latina, la incorporación y el incremento en el número de legisladoras han significado cambios en las agendas y en las prácticas de los Congresos. Por un lado, las legisladoras son las principales impulsoras de proyectos sobre derechos humanos de las mujeres e igualdad de género. Incluso en países donde las proporciones de legisladoras no han crecido y se mantienen bajas, se pueden visualizar esfuerzos para contrarrestar la escasez numérica mediante coaliciones entre legisladoras y articulaciones con actores sociales y estatales.
Por otro lado, la entrada de más mujeres ha generado innovaciones en las prácticas y en las estructuras del Poder Legislativo. En este sentido, las experiencias analizadas muestran la creación de nuevas instancias de trabajo para la representación de las mujeres, de carácter técnico y político, que ofician como plataformas para la negociación, la construcción de acuerdos, la acción colectiva e instalar temas y debates en el ámbito legislativo. El estudio muestra que América Latina y el Caribe es una región que va a la delantera en la creación de comisiones especializadas, bancadas o caucus femeninos o unidades técnicas de género, y con una rica experiencia de coaliciones o articulaciones entre legisladoras, otros agentes de estados y organizaciones sociales. También tiene experiencias que mostrar en el desarrollo de diagnósticos institucionales de género y políticas de género en los Congresos.
En cuanto a los temas legislados y el papel de las legisladoras, el análisis de las experiencias muestra un pulso importante entre avances y retos. Hay progresos claros en temas como violencia contra las mujeres o las leyes de cuotas o paridad. Sin embargo, el estudio muestra como otros ámbitos fundamentales en materia de igualdad como la salud sexual y reproductiva están estancados en la mayoría de países. En esas áreas, ha sido más difícil construir consensos interpartidarios.
Pero los temas de género siguen siendo abordados con una mirada sectorial, no transversal, y centrado en las mujeres. Apenas hay experiencia en evaluaciones de impacto de género que permitan incorporar la perspectiva de género en las propuestas de ley. En conclusión, salvo contadas experiencias, no se analiza cómo los problemas sobre los que se legisla afectan de manera diferenciada a mujeres y hombres (y los diferenciales por edad, etnia/raza, etc.), como la seguridad ciudadana, la protección social o la reforma fiscal, entre otros.
Una agenda a futuro
En conclusión, la fotografía está cambiando, cada vez hay más mujeres en los parlamentos latinoamericanos y caribeños, están avanzando hacia posiciones de mayor poder en los partidos y en los parlamentos, como presidentas de las bancadas y de comisiones, y aunque esto se da en las comisiones con temas tradicionalmente considerados femeninos, también se está rompiendo esa división sexual del trabajo con lo entrada de más mujeres. Estos cambios no son fáciles: las instituciones parlamentarias parecen resistirse a la transformación. Las mujeres actúan en general como agentes de cambio centrales en esos cambios individual y colectivamente, a través de alianzas intra e interpartidarias.
El IPU adoptó en 2012 un Plan de Acción para los Parlamentos sensibles al género con una agenda de 7 puntos, donde insta a los parlamentos nacionales a incrementar el número de mujeres, mejorar la legislación y políticas de igualdad de género e incorporar la igualdad de género en el conjunto del trabajo legislativo, el quehacer institucional y la cultura parlamentaria. Apoyar este compromiso en los países debería ser una línea de trabajo fundamental en nuestros programas PNUD de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
Informe de América Latina y el Caribe
